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Commissione 06 - Finanze - Documenti generici
5 dicembre 2012

legge di stabilità - relazione - commissione Bilancio

Legnini: Realizzati obiettivi programmatici di finanza pubblica

La legge di stabilità finanziaria per il 2013 al nostro esame suggella il percorso di avvicinamento all'equilibrio di bilancio avviato nel corso del 2011 in attuazione degli impegni assunti in sede europea.
Infatti, il disegno di legge di stabilità 2013 realizza gli obiettivi programmatici di finanza pubblica indicati nella Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2012, consentendo il raggiungimento, nel 2013, dell'obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali, nonché il finanziamento di alcune spese indifferibili. Gli effetti delle misure contenute nel disegno di legge di stabilità,come approvate dalla Camera dei deputati, comportano nel 2013 in termini di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, una correzione netta (data dalla differenza tra la variazione netta delle entrate e la variazione netta delle spese) per un importo pari a circa 2,5 miliardi (crf. Tabella 1). Per il biennio successivo le richiamate misure incidono sul saldo in modo limitato (con un miglioramento di 31 milioni nel 2014 e di 158 milioni nel 2015). Il richiamato peggioramento di 2,5 miliardi dell'indebitamento netto nel 2013, pari a 0,15 punti percentuali di prodotto interno lordo (PIL), si pone all'interno del margine indicato nella Nota di aggiornamento del DEF tra la previsione tendenziale e l'obiettivo programmatico delle amministrazioni pubbliche (0,2 punti percentuali di PIL, circa 3,1 miliardi). Gli effetti in termini di fabbisogno presentano le medesime caratteristiche quantitative .
Gli obiettivi di saldo strutturale per la PA sono pari a 0 nel 2013, - 0,2 nel 2014 e - 0,4 nel 2015. Questi obiettivi strutturali, corrispondono, sulla base delle stime del Governo, ad obiettivi di indebitamento netto in termini di PIL pari a - 1,8 per il 2013, - 1,5 nel 2014 e - 1,3 nel 2015, valori numerici realizzati con il ddl di bilancio e il ddl di stabilità che abbiamo all'esame.
In termini strutturali, ossia al netto della componente ciclica e delle misure una tantum, il percorso di risanamento delle finanze pubbliche appare in linea rispetto a quanto indicato nel DEF. Il quadro di finanza pubblica riportato nel DEF dell'aprile 2012, e nella Nota di Aggiornamento del settembre 2012 che prevedeva il raggiungimento del pareggio di bilancio entro il 2013 (con surplus strutturale pari allo 0,6% del Pil,) viene quindi sostanzialmente confermato pur in presenza di un deterioramento dei dati finanziari.
L'indebitamento netto strutturale tendenziale dovrebbe, in particolare, ridursi di 2,8 punti percentuali nell'anno in corso attestandosi intorno al -0,9 per cento del PIL; nel 2013 il saldo mostrerebbe un avanzo di 0,2 punti percentuali di PIL, mentre negli anni 2014 e 2015 esso assumerebbe un segno negativo - rispettivamente -0,2% e - 0,5% attestandosi comunque su un livello in linea con l'obiettivo di medio termine.
In termini programmatici, il saldo strutturale conferma l'obiettivo del bilancio in pareggio nel 2013, malgrado la presenza di un rallentamento dell'economia più significativo di quanto previsto nel DEF, nonché l'esigenza di assumere spese incomprimibili. Negli anni successivi l'indebitamento netto strutturale programmatico dovrebbe rimanere in linea con l'obiettivo di medio periodo concordato in sede europea (-0,2% nel 2014 e -0,4% nel 2015).
Dal prospetto di copertura degli oneri correnti contenuto nel ddl di stabilità per il triennio 2013-2015 risulta che i mezzi di copertura sono forniti esclusivamente da risorse determinate dallo stesso disegno di legge finanziaria.
Le nuove o maggiori spese correnti relative all'articolato sono pari a 7.822 milioni di euro per l'anno 2013, 8.465 per il 2014 e 8.400 per il 2015, a cui si aggiungono maggiori spese relative alle tabelle A e C per complessivi 179 milioni di euro nel 2013, 90 nel 2014 e 95 nel 2015. Le minori entrate sono pari a 6.360 milioni di euro nel 2013, 4989 nel 2014 e 3.832 nel 2015.
Quali mezzi di copertura sono riportati le nuove o maggiori entrate derivanti dall'articolato nonché i risparmi di spesa derivanti dal'articolato e da due tabelle dello stesso ddl.
In particolare, le nuove o maggiori entrate ammontano a 6.086 milioni nel 2013, 6.903 nel 2014 e 6.511 nel 2015. La riduzione di spese correnti deriva quasi totalmente dall'articolato e ammonta a 8.942 milioni nel 2013, 7.091 nel 2014 e 6.744 nel 2015. A questi importi occorre aggiungere 9 milioni nel 2014 e 5 nel 2015 derivanti dalla tabellla A.
Per quanto concerne i saldi, per il 2013, il limite massimo del saldo netto da finanziare è pari a 6,6 miliardi in termini di competenza, al netto di 6.230 milioni per regolazioni debitorie, come indicato dalla citata Nota di aggiornamento del DEF.
Si segnala che tali obiettivi vengono conseguiti nonostante il peggioramento delle previsioni macroeconomiche sia rispetto alle previsioni del DEF (aprile 2012 ), come registrate nella Nota di Aggiornamento di settembre 2012, che rispetto a questi ultimi dati, come segnalato dall'OCSE nel novembre 2012. Si segnala, altresì, che l'andamento del debito pubblico costituisce tutt'ora il problema più rilevante della nostra finanza pubblica. Si prevede, infatti, la seguente evoluzione del debito nel triennio: 126,4% sul PIL nel 2012, 127,1% sul PIL nel 2013, 125,1% sul PIL nel 2014; 122,9% sul Pil nel 2015.
L'avanzo primario, frutto del risanamento di questi anni avrà la seguente evoluzione: 2,9% nel 2012, 4% nel 2013, 4,4% nel 2014, 4,8% nel 2015. La preziosa accumulazione dell'avanzo primario consentirà di accelerare la discesa del rapporto debito/PIL ma non c'è dubbio che per conseguire gli obiettivi auspicati ciò non sarà sufficiente e saranno necessari interventi straordinari sul debito, come più volte e da più parti auspicato. Il Bilancio del 2013 sarà comunque il primo in equilibrio strutturale in attuazione degli obblighi assunti in sede europea e recepiti nella nostra Carta costituzionale
L''enorme sforzo del nostro Paese e dei suoi cittadini per raggiungere tali ambizioni obiettivi, indispensabili per mettere in sicurezza l'Italia e l'Euro, è stato attuato nel pieno della grave e prolungata crisi che ha avuto queste dimensioni: dal 2008 al 2012 abbiamo perso circa 7 punti di PIL, il PIL procapite è sceso da E. 25.243 del 2007 a E. 22.874 del 2012, il tasso di disoccupazione è salito dal 6,7 del 2008 al 10,8 previsto nel 2012, il debito pubblico è salito sul PIL del 2008 dal 106,1% del 2008 al 126,4% del 2012.
Il saldo cumulato di tutte le manovre finanziarie adottate nel quinquennio trascorso ammonta ad Euro 92,801 miliardi nel 2013, come risultante dalle seguenti manovre:
2008 D.L. 112/2008 e D.L. 185/2008, 2009 D.L. 78/2009, 2010 D.L. 78/2010, 2011D.L. 98/2011, D.L. 138/2011 E D.L. 201/2011
Dentro tale contesto si collocano le scelte e le grandezze finanziarie recate dalla legge di stabilità.
Il testo uscito dalla prima lettura della Camera dei Deputati è molto diverso nel contenuto e nella composizione da quello licenziato dal Governo.
Migliorano i saldi nell'intero triennio di riferimento. Rispetto al disegno di legge presentato dal governo il saldo netto da finanziare per il 2013 migliora di circa 17 milioni, così come l'indebitamento netto e il fabbisogno che migliorano di circa 400 milioni di euro. Per il biennio successivo gli emendamenti incidono in lieve miglioramento su fabbisogno e su indebitamento (circa 11 milioni nel 2014 e 6 milioni nel 2015), mentre per il saldo netto da finanziare si rileva un lieve peggioramento, intorno a 10 milioni nel 2014 e 33 milioni nel 2015.
Nel corso della prima lettura alla Camera dei Deputati sono state apportate incisive misure di modifica e riscrittura del testo originario proposto dal governo.
In particolare, la manovra fiscale è stata in gran parte modificata sopprimendo la riduzione delle aliquote IRPEF - che abbassava di un punto percentuale le aliquote applicabili ai primi due «scaglioni» di reddito (del 23 e del 27 per cento) e i cui benefici si sarebbero polverizzati su una amplia platea di contribuenti, ivi compresi quelli compresi nelle classi di reddito elevate e utilizzando le risorse così liberate per interventi mirati in favore delle famiglie e della competitività delle imprese, attraverso la riduzione del cuneo fiscale .
Al fine di rilanciare la produttività è stato previsto inoltre che le risorse destinate alle misure di detassazione dei contratti di produttività (950 milioni nel 2013) siano destinate a tal fine anche nel caso di mancata tempestiva emanazione delle opportune norme attuative (entro il 15 gennaio 2013) ed è stata disposta la proroga al 2014 delle suddette misure, nel limite massimo di spesa di 800 milioni di euro, fissando al 15 gennaio 2014 il termine per emanare la relativa disciplina attuativa.
Tra gli altri interventi in materia di imprese, si segnalano:
Il differimento della variazione in aumento dell'aliquota Iva agevolata per le cooperative sociali (dal 4 al 10 per cento), applicata sulle operazioni effettuate sulla base di contratti stipulati dopo il 31 dicembre 2013, con possibilità di ulteriore proroga in mancanza di procedure di infrazione.
In materia di società agricole, vengono posticipate di un anno sia l'abrogazione delle disposizioni che consentono alle stesse di optare per un regime fiscale più favorevole, sia i periodi d'imposta per i quali è disposta la rivalutazione del 15 per cento del reddito dominicale e agrario ai fini della determinazione delle imposte sui redditi.
Ancora in materia di sviluppo e rilancio della competitività, è stata disposta l'istituzione di un fondo per la concessione di un credito per la ricerca e lo sviluppo, destinato in particolare alle piccole e medie imprese e alle reti impresa, nonché alla riduzione del cuneo fiscale. Il fondo è finanziato mediante la progressiva riduzione degli stanziamenti di bilancio destinati ai trasferimenti e ai contributi alle imprese, anche sulla base del c.d. rapporto Giavazzi.
Analogo impatto di carattere programmatico, con valenza sistemica, assumono le norme che anticipano al 2013 la destinazione delle maggiori entrate strutturali derivanti dall'attività di contrasto all'evasione al Fondo per la riduzione della pressione fiscale.
Tra gli interventi di maggior rilevo sociale vanno richiamati l'incremento, per il 2013, di 300 milioni di euro del Fondo nazionale per le politiche sociali, di 200 milioni del Fondo per le non autosufficienze, nonché di 50 milioni di euro del Fondo integrativo per la concessione di borse di studio.
Per quanto concerne i c.d. «esodati», è stata ampliata la platea dei soggetti salvaguardati, che passa così a circa 130.000 soggetti, prevedendo che le disposizioni previgenti alla legge «Fornero» continuino a trovare applicazione anche nei confronti di altri, ulteriori, lavoratori. Per il finanziamento degli interventi si prevedono risorse per un totale di 554 milioni nel periodo 2013-2020, da reperire attraverso gli eventuali risparmi accertati da precedenti interventi normativi per la tutela dei salvaguardati. Nel caso in cui tali economie non siano sufficienti, scatta la clausola di salvaguardia attraverso il blocco nel 2014 della rivalutazione automatica dei trattamenti pensionistici (inclusi i vitalizi percepiti da coloro che hanno ricoperto o ricoprono cariche elettive nazionali e regionali) superiori a sei volte il minimo Inps.
Infine, per far fronte alle calamità che si sono abbattute su gran parte del territorio nazionale, sono stati stanziati, per il 2013, 250 milioni per interventi nelle regioni e nei comuni colpiti dagli eventi alluvionali di novembre 2012 e 40 milioni di euro per i territori colpiti da eventi atmosferici ed alluvionali (Liguria e Toscana; Veneto; provincia di Messina; Marche ed Emilia Romagna; Calabria e Basilicata). Sul contenuto dell'articolo nel suo complesso, si rinvia alla relazione del collega Tancredi.
Nonostante l’approfondito esame in sede di prima lettura, numerose sono le problematiche affrontate e non risolte alla Camera dei Deputati, e che comunque appare necessario affrontare. Si citano, senza pretesa di completezza, i temi che a parere del relatore è opportuno affrontare nella lettura al Senato:
5)Finanza degli enti locali e delle regioni/Patto di stabilità interno:
il sistema degli enti territoriali ritiene non sostenibile il contributo alla manovra loro richiesto (1 miliardo per le regioni a statuto ordinario, 500milioni per le regioni a statuto speciale e le province autonome; 500 milioni per i comuni e 200 milioni per le province aggiuntivi rispetto alle già pesanti riduzioni contenute nel D.L. 95/2012). Appare, inoltre, quanto mai necessaria un qualche disposizione di allentamento del Patto di stabilità interno, come già disposto per l'anno corrente con il decreto sulla "spending review". L'entità delle risorse necessarie per un intervento significativo sul comparto richiede uno sforzo notevole, che solo con una seria cooperazione tra Governo e Parlamento potranno essere individuate.
2) Sanità:
le Regioni lamentano la non sostenibilità delle riduzioni della spesa sanitaria che dal 2010 e fino al 2015 ammontano a 26 miliardi di euro, se si considerano anche i tagli previsti dalla legge di stabilità che ammontano a 600 milioni di euro per il 2013 e un miliardo nel 2014, da realizzare mediante una riduzione dei prezzi di beni e servizi, con esclusione dei farmaci e dei dispositivi medici, del 10 per cento e con un tetto di spesa dei dispositivi medici, riducendolo ulteriormente di 0,1 punto percentuale per l'anno 2013 e di 0,4 punti a decorrere dall'anno 2014 rispetto ai livelli previsti dal decreto-legge 95/12
Si tratta di valutare la fondatezza di quanto sostenuto dalle Regioni in ordine alla possibilità attuale di soddisfare i L.E.A e di mantenere in equilibrio il sistema ed assumere le decisioni conseguenti.
3) Politiche sociali:
le enormi difficoltà sociali indotte dalla crisi, dall'aumento del tasso di disoccupazione e dagli effetti di alcuni interventi restrittivi e di riforma di questi anni, hanno accresciuto una platea già consistente di persone, anche giovani e professionalizzate, disoccupate e prive di tutela (precari della pubblica amministrazione, licenziati, esodati, contributori volontari, lavoratori in mobilità, lavoratori in cassa integrazione). Si tratta di valutare la necessità di reintegrare le ingenti risorse necessarie per gli ammortizzatori sociali in deroga (a fronte di finanziamenti di circa 1,7 miliardi di euro per il 2011 e circa 2 miliardi di euro per il 2012, l’attuale dotazione per il 2013 è pari a soli 800 milioni di euro); di un intervento che argini gli effetti dell'espulsione dei lavoratori precari dalla pubblica amministrazione (che secondo le stime della Ragioneria Generale dello Stato sono circa 250mila); di rafforzare le tutele per gli esodati, i licenziati, i collocati in mobilità. Anche per tali interventi occorrono rilevanti risorse allo stato non individuate, che si aggiungono all'impegno assunto dal Governo alla Camera di accrescere di altri 200 milioni il Fondo per la non autosufficienza.
4) Tobin tax:
I commi 14 e 15 dell'articolo 3, introducono a decorrere dal 1o gennaio 2013, un'imposta di bollo, con aliquota dello 0,05 per cento, sulle operazioni di compravendite di azioni ed altri strumenti partecipativi emessi da soggetti residenti nel territorio dello Stato nonché sulle operazioni sui cosiddetti «strumenti derivati» nelle quali almeno una delle due controparti sia residente in Italia e che siano diverse da quelle relative ai titoli di Stato emessi da Paesi dell'Unione europea o aderenti all'accordo sullo Spazio economico europeo, con una stima di maggiori entrate previste quantificabile in 1,08 miliardi di euro annui. Da più parti è stata rilevata la necessità di modifiche sostanziali al testo originario intervenendo su presupposti impositivi, basi imponibili, aliquote e valutando gli effetti della nuova tassa sui mercati finanziari con particolare riferimento ai rischi di fughe di capitali, nonché di scaricare sulle imprese oneri inattesi. Sarebbe quanto mai opportuno un ampliamento della base imponibile che includa tutti gli strumenti derivati che renderebbe possibile una conseguente riduzione delle aliquote tenendo in considerazione anche gli operatori esteri e i traders che effettuano un grande numero di scambi giornalieri nonché i traders online in modo da preservare la capacità della Borsa di intercettare risparmi e grandi capitali per lo sviluppo delle imprese.
5) Università e ricerca e comparto sicurezza
Sui comparti dell’Università, della ricerca e della scuola, dopo aver acquisito il significativo lavoro svolto in prima lettura, appare del tutto evidente la necessità di interventi a sostegno del FFO e ad una consistente integrazione dei fondi per la ricerca e le borse di studio. Le risorse necessarie sono consistenti e dovranno essere individuate. Sul comparto della sicurezza sono aperte numerose problematiche, relative alle spese di esercizio, all'impatto delle misure di contenimento della spesa, alla necessità di provvedere ad un progressivo superamento del blocco del turn-over per i Corpi di polizia e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, attese limitazioni contenute nella Spending review. Alla Camera è stato previsto un primo stanziamento di 10 milioni che appare palesemente insufficiente.
Numerosi altri interventi, già sollecitati durante la prima lettura, andranno valutati in questo rampo del parlamento. Se ne citano alcuni al fine di riuscire a delimitare il possibile campo degli interventi. Si tratta della stabile eliminazione dell'aumento dell'IVA sulle cooperative sociali, dell'esenzione IRPEF degli emolumenti di reversibilità delle pensioni di guerra, di misure di sostegno all'editoria necessaria a causa della grave crisi del settore, della proroga del credito di imposta per il cinema che andrà a scadere il 31.12.2013, della revisione delle misure fiscali del settore agricolo, dell'esenzione dell'imposta di bollo per i piccoli azionisti, delle ulteriori misure urgenti per il terremoto in Emilia e in Abruzzo, di diverse misure affrontate nel Decreto Crescita e rinviate alla Legge di Stabilità. Si tratta, pertanto, di una seconda lettura impegnativa che certamente dovrà concludersi a saldi invariati ma che dovrà, nei modi da individuare, mobilitare significative risorse da reperire.
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Questa è l'ultima sessione di bilancio prima della fine della legislatura, nel corso della quale ed in particolare nell'ultimo anno con il Governo Monti, è stato prodotto un enorme sforzo di consolidamento che vede il paese completare un ambizioso percorso di risanamento e raggiungere, in modo riconosciuto da tutti gli organismi internazionali, il proprio obiettivo di medio termine nel 2013 e ciò nonostante le enormi difficoltà congiunturali e la crisi dei debiti sovrani con il nostro Spread che ha raggiunto in alcune fasi livelli elevatissimi. Il nostro Paese ha riconquistato dignità e fiducia internazionale ma tutt'ora si trova ad affrontare sfide straordinarie. In un arco temporale ristretto è cambiato tutto financo il lessico, oltre che la sostanza, che accompagna le decisioni finanziarie e di riforma che impattano sulla Finanza Pubblica. La mole di interventi attuativi ed in itinere è enorme e non siamo ancora in grado, anche per effetto della mancata attuazione di molte misure decise nell'ultimo anno, di valutarne l'efficacia, gli effetti finanziari e la sostenibilità sociale. Sarebbe utile immaginare sistemi di controllo del Parlamento che non guardino solo alla prospettiva del fare le leggi ma anche a quella di verificarne l'attuazione. Occorrerebbe, inoltre, come iniziò a fare il Ministro Tommaso Padoa Schioppa negli anni 2006-2008, prevedere ed annotare nell'agenda parlamentare misure per le quali esistono impegni, ancorché non vincolati da leggi, a cui bisogna dare attuazione o impegni che attendono di essere tramutati in leggi oppure iniziative che il Governo ritiene necessario attuare e finanziare. Si tratta della famosa tassonomia che fornisce un quadro metodologico molto utile relativamente alla valutazione degli impegni sottoscritti, delle prassi consolidate e delle nuove iniziative. Se oggi avessimo un quadro più preciso dell'efficacia e degli effetti delle misure adottate o adottande e non attuate ed un quadro tassonomico aggiornato, potremmo meglio valutare la tenuta nel medio periodo del percorso di risanamento finanziario. Ciò che è certo è che il lavoro fatto è stato enorme ed importante ma che la questione sociale sempre più acuta nel nostro paese e la necessità di dare impulso a politiche di timolo dell'economia e dell'occupazione ci impongono la necessità di individuare nuovi spazi finanziari, senza compromettere gli obiettivi di equilibrio del bilancio pubblico e di riduzione del debito. E' questa l'enorme sfida che abbiamo di fronte e che mi auguro che possiamo avviare, seppur in modo limitato per i noti vincoli finanziari e temporali già con questa legge di stabilità.




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